黨的二十屆三中全會對深化國資國企改革進一步作出重大部署，這是以習(xí)近平同志為核心的黨中央著眼于全面推進中國式現(xiàn)代化、實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)作出的重要戰(zhàn)略安排。習(xí)近平總書記強調(diào)，國有企業(yè)要搞好就一定要改革，抱殘守缺不行，改革能成功，就能變成現(xiàn)代企業(yè)。

　　一、目前國有資本經(jīng)營預(yù)算存在的主要問題。2023年11月7日，中央全面深化改革委員會第三次會議審議通過了《關(guān)于進一步完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的意見》。習(xí)近平在主持會議時指出，“國有資本經(jīng)營預(yù)算是國家預(yù)算體系的重要組成部分，要完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，擴大實施范圍，強化功能作用，健全收支管理，提升資金效能。”會議強調(diào)，預(yù)算工作體現(xiàn)黨和國家意志，要堅持和加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮集中力量辦大事的體制優(yōu)勢，聚焦推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動國有資本向關(guān)系國家安全、國民經(jīng)濟命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，向關(guān)系國計民生的公共服務(wù)、應(yīng)急能力、公益性領(lǐng)域等集中，向前瞻性戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集中，更好服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展。2022年，我國中央企業(yè)資產(chǎn)總額109.4萬億元，國有資本權(quán)益21.8萬億元，地方國有企業(yè)資產(chǎn)總額230.1萬億元，國有資本權(quán)益72.9萬億元，全國國有企業(yè)資產(chǎn)總額339.5萬億元，國有資本權(quán)益94.7萬億元；全國國有金融資本權(quán)益27.6萬億元，金融企業(yè)資產(chǎn)總額400.9萬億元；全國行政事業(yè)性國有資產(chǎn)總額59.8萬億元，凈資產(chǎn)47.4萬億元。以上三方面資產(chǎn)合計800萬億，權(quán)益及凈資產(chǎn)合計170萬億，這是一筆巨大的國家財力，也是國有資本經(jīng)營的堅實基礎(chǔ)。盡管近年來我國國有資本經(jīng)營預(yù)算規(guī)模不斷壯大，國有資本經(jīng)營預(yù)算的相關(guān)制度也得到不斷完善，國有資本經(jīng)營預(yù)算不斷得以規(guī)范，但目前我國國有資本經(jīng)營預(yù)算依然存在著諸多問題。

　　一是國有資本收益上繳比例偏低。從2022年的數(shù)據(jù)來看，國有全資企業(yè)稅后利潤的收取比例都沒有達到30%，煙草行業(yè)最高也只有25%，石油石化、電力、煤炭等行業(yè)為20%，鋼鐵、機械等行業(yè)為15%，轉(zhuǎn)制科研院所、中央部門所屬企業(yè)、軍工企業(yè)等為10%，其他還有部分政策性企業(yè)免于上繳收益。

　　二是國有資本經(jīng)營預(yù)算收入來源結(jié)構(gòu)比較單一不均衡，表現(xiàn)為主要以利潤收入為主要來源。2022年中央國有資本經(jīng)營收入決算數(shù)為2343.31億元，利潤收入決算數(shù)為1744.64億元，占比74.5%，其他的股利、股息收入、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、清算收入等合計占比約25%。從地方國有資本經(jīng)營預(yù)算收入來看，也同樣如此。2021年全年地方國有資本經(jīng)營收入2226.66億元，利潤收入決算數(shù)1547.20億元，利潤收入占比69.5%，股利股息收入356.13億元占比16%，產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入485.33億元占比21.8%。

　　三是從國有資本經(jīng)營預(yù)算支出來看，支出結(jié)構(gòu)不盡合理，直接的民生類支出依然偏低。2022年中央國有資本經(jīng)營預(yù)算本級支出決算數(shù)為1661.02億元，其中補充社保基金支出100億元，解決歷史遺留問題及改革成本支出69.78億元，公益性設(shè)施投資支出1.15億元，生態(tài)環(huán)境保護支出20.24億元，支持科技進步支出2.15億元，國有經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整支出394.45億元，保障國家經(jīng)濟安全支出23.86億元。此外，一些地方國有資本經(jīng)營預(yù)算項目支出中用作支付財務(wù)總監(jiān)、專職監(jiān)事、外部董事薪酬等也占了相當(dāng)比例。

　　四是國有資本經(jīng)營預(yù)算準(zhǔn)確度不高，預(yù)決算偏離度較大。從2021年地方國有資本經(jīng)營預(yù)算收入看，利潤收入的預(yù)決算偏離度為44.7%。其中石化企業(yè)的利潤收入預(yù)算數(shù)為0.06億元，決算數(shù)為50.75億元，預(yù)決算偏離度最大；有色冶金采掘業(yè)利潤收入預(yù)決算偏離度為211.8%；鋼鐵企業(yè)利潤收入預(yù)決算偏離度為135.5%；化工企業(yè)預(yù)決算偏離度為123.3%；投資服務(wù)企業(yè)利潤收入預(yù)決算偏離度為135.9%。從支出看，國有企業(yè)資本金注入的預(yù)決算偏離度為163.6%，其他國有企業(yè)資本金注入支出偏離度為247.7%。解決歷史遺留問題和改革成本支出預(yù)算中決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的54.1%，對國有企業(yè)政策性補貼支出決算數(shù)為預(yù)算數(shù)的89.8%。

　　五是中央國有資本經(jīng)營預(yù)算收入增長速度低于地方國有資本經(jīng)營收入增速，還需進一步提高。地方國有資本預(yù)算收入從2014年613億元增加到2019年2324億元，到2022年的3345.29億元，翻了兩番多，表現(xiàn)出較快上升趨勢，而中央國有資本經(jīng)營收入增長趨勢近年來表現(xiàn)相對不穩(wěn)定，2014年為1426億元，2017年下降達到1244億元，2022年達到了2343.31億元，中央國有經(jīng)營預(yù)算收入增長不足一番，遠低于地方國有資本經(jīng)營預(yù)算收入增長幅度，增長空間還有待進一步提升。

　　六是國有資本經(jīng)營預(yù)算覆蓋范圍不夠全面。2015年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（中發(fā)〔2015〕22號）進一步明確提出，“以管資本為主推進經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。穩(wěn)步將黨政機關(guān)、事業(yè)單位所屬企業(yè)的國有資本納入經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管體系，具備條件的進入國有資本投資、運營公司。”“建立覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度。”從目前情況來看，中央黨政機關(guān)和事業(yè)單位所屬企業(yè)國有資本、金融企業(yè)國有資本等尚未納入經(jīng)營預(yù)算，一些縣級地方國有資本經(jīng)營預(yù)算工作也尚未開展起來。

　　除了以上問題外，還存在著國有資本經(jīng)營預(yù)算績效不高、國有資本經(jīng)營預(yù)算監(jiān)督不夠充分、國有資本經(jīng)營預(yù)算收支分類和科目不夠細化等問題。

　　二、進一步壯大國有資本預(yù)算，優(yōu)化收支結(jié)構(gòu)，健全收支管理，提高收益上繳比例，擴大實施范圍，強化功能作用，提升資金效能，完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。優(yōu)化國有資本經(jīng)營預(yù)算收支結(jié)構(gòu)。當(dāng)前國有資本經(jīng)營預(yù)算收入一方面要以利潤為主，保持利潤的穩(wěn)定增長，同時也要加強其他的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、股利股息收入、清算收入等的管理，盡量減少跑冒漏滴現(xiàn)象。支出方面，進一步增加社保方面的劃轉(zhuǎn)支出、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施支出；進一步優(yōu)化國有資本金注入支出，增加對國計民生、國家發(fā)展戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)的扶持性支出；適度增加國有企業(yè)改革發(fā)展成本支出；嚴格約束“其他國有資本經(jīng)營預(yù)算項目支出”中用于支付財務(wù)總監(jiān)、專職監(jiān)事和外部董事等的薪酬支出等。

　　進一步提高國有資本收益上繳比例。2003年我國國企全面脫困后，國有企業(yè)上繳收益金的比例多年來只有5%，2013年11月，黨的十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“完善國有資本經(jīng)營預(yù)算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，2020年提高到30%”。目前只有少部分地方國有資本收益上繳率達到了30%。從2022年中央國有資本的情況看，煙草行業(yè)最高也只有25%。未來應(yīng)該將收益上繳比例逐步提高到50%到80%，用以壯大一般公共預(yù)算，夯實國家治理的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

　　進一步擴大國有資本經(jīng)營預(yù)算的管理范圍。一是要嚴格落實《企業(yè)國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記管理辦法》（國務(wù)院令第192號）規(guī)定，將全部中央企業(yè)和各級地方企業(yè)涉及的獨資、合資、合作、控股、參股等不同方式的國家所有的資產(chǎn)資本進行逐一清查登記，納入國家資本經(jīng)營預(yù)算管理；二是嚴格落實《行政事業(yè)性國有資產(chǎn)管理條例》（國務(wù)院令第738號）的有關(guān)資產(chǎn)管理和預(yù)算管理規(guī)定，對各類行政事業(yè)單位（包括黨政軍、公檢法、政協(xié)、人大）等所擁有和涉及的具有經(jīng)營性質(zhì)的或者閑置的國有資產(chǎn)及資本進行全面清查登記，納入國有資本經(jīng)營預(yù)算；三是將全部金融類企業(yè)的國有資產(chǎn)和資本納入國有資本經(jīng)營預(yù)算管理。形成一個覆蓋全部國有企業(yè)、分級管理的國有資本經(jīng)營預(yù)算制度和收益分享制度。

　　明確國有資本經(jīng)營預(yù)算的特殊地位，充分發(fā)揮其發(fā)展經(jīng)濟和保障民生的雙重功能。根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展的總體戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略，明確各級國有資本支出項目的投資重點和方向，發(fā)揮國有資本經(jīng)營預(yù)算在科技創(chuàng)新、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面的引領(lǐng)作用，通過國有資本經(jīng)營預(yù)算安排相應(yīng)的投資性支出進行控股參股等方式的合作經(jīng)營引導(dǎo)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的合理化調(diào)整，同時避免和一般公共預(yù)算中的公益性投資支出項目發(fā)生重復(fù)，盡量提高國有資本的回報率。

　　健全國有資本經(jīng)營預(yù)算收支管理，加強績效評價，提高資金效能。國有資本經(jīng)營預(yù)算是對國有資本收益和支出作出安排的預(yù)算管理。收入方面要將各類收入全部納入部門或單位預(yù)算管理，堅持先有預(yù)算后有支出的原則，沒有預(yù)算的不得安排支出；各個部門和單位要加強對下屬單位的非財政撥款收入管理，嚴禁私自開立預(yù)算外賬戶，真實核算反映非財政撥款收入情況；行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的出租收入、處置收入等要及時納入單位預(yù)算并按規(guī)定上繳國庫；各行政事業(yè)單位要及時盤活各類存量資產(chǎn)，利用好財政存量資金，形成良好的結(jié)余資金回收使用機制，積極推進建立公物倉制度，減少資金浪費。

　　支出方面，各級國有資本經(jīng)營預(yù)算支出要堅持量入為出，根據(jù)企業(yè)主業(yè)和輔業(yè)實際需要合理安排預(yù)算支出，在項目投資支出方面要加強可行性論證，并做好項目績效目標(biāo)預(yù)算，嚴格按照項目進度安排資金支出。加強對國有資本經(jīng)營各項預(yù)算支出（資本性支出、費用性支出和其他支出）的績效評價，建立多層級多元化的支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)和系統(tǒng)，合理確定經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益不同目標(biāo)的指標(biāo)權(quán)重，做好國有資本經(jīng)營預(yù)算編制、執(zhí)行和調(diào)整、決算全過程管理。同時還要及時公開項目建設(shè)和資金使用情況，加強人大、財政、審計部門和第三方以及社會公眾監(jiān)督，強化評價結(jié)果運用，以全方位的監(jiān)督和科學(xué)的績效評價體系提升國有資本預(yù)算資金的使用效能。

　　三、聚焦推進國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整，明確國有資本的職能定位，優(yōu)化國有資本預(yù)算支出范圍，更好服務(wù)構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展。當(dāng)前我國正面臨著前所未有的復(fù)雜的國際政治經(jīng)濟形勢，我國經(jīng)濟發(fā)展也迎來了前所未有的各種挑戰(zhàn)和困難，構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展成為我國破解系列難題的關(guān)鍵舉措。國有經(jīng)濟和國有資本一直是我國國民經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量，在經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定中發(fā)揮著中流砥柱的作用。未來我國一方面要繼續(xù)做大做強做優(yōu)國有經(jīng)濟，不斷壯大國有資本。另一方面更要充分運用國有資本的強大力量，在構(gòu)建新發(fā)展格局和推動高質(zhì)量發(fā)展中承擔(dān)挑大梁和壓艙石的角色。

　　要明確國有資本的職能定位，分清主業(yè)和輔業(yè)，把國有資本投資主要集中在關(guān)系國計民生、國家安全的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域，如新型信息基礎(chǔ)設(shè)施、新能源基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)基礎(chǔ)設(shè)施、航空航天基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域。

　　國有資本要在新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮引領(lǐng)帶動作用，通過國有資本經(jīng)營預(yù)算安排更多的資金，以獨資、合資、參股、控股、政策性補助等多種方式推進新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

　　國有資本要在基本公共服務(wù)水平的提高方面發(fā)揮更大作用，通過加大國有資本經(jīng)營預(yù)算和一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌，加大公益性投資項目建設(shè)等，提升我國基本公共服務(wù)能力和水平的提高。

　　國有資本要積極參與國際經(jīng)濟循環(huán)，為國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展拓展國際市場，開辟國外原料市場，促進“一帶一路”和“海上絲綢之路”建設(shè)，進而推動我國國內(nèi)國際雙循環(huán)新發(fā)展格局建設(shè)。

　　要不斷推進國有資本經(jīng)營預(yù)算管理改革，科學(xué)編制國有資本預(yù)算并嚴格其預(yù)算執(zhí)行過程管理，加強國有資本經(jīng)營預(yù)算績效評價及結(jié)果運用，強化國有資本經(jīng)營預(yù)算的全方位的監(jiān)督，加強其收支管理并嚴肅責(zé)任追究，從根本上完善國有資本經(jīng)營預(yù)算管理制度。

　　總之，未來我國國有資本要堅持有進有退、有所為、有所不為的原則，在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中進一步明確自身的功能定位，擴大和優(yōu)化國有資本預(yù)算支出的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，集中國有資本的財力優(yōu)勢推動我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)升級，提升公共服務(wù)水平，促進構(gòu)建新發(fā)展格局和高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)。（作者：鄢杰，中國人民大學(xué)長江經(jīng)濟帶研究院研究員、西南財經(jīng)大學(xué)財稅學(xué)院博士生導(dǎo)師）

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